翟浩辉：加大灌区改造力度 保障国家粮食安全
□水利部副部长 翟浩辉
中国是一个农业大国，又是一个灌溉大国。特殊的气候、地理、社会条件决定了我国农业必须走灌溉农业的发展道路，因此灌区在我国历史和经济社会发展进程中一直占有重要地位。新中国成立以来，灌区农业迅速发展，全国有效灌溉面积从1949年的2．4亿亩增加到2002年的8．3亿亩，为解决我国13亿人口的温饱问题做出了重要贡献。在新的历史阶段，我们要以党的十六大和十六届三中全会精神为指导，坚持以人为本，加大灌区改造力度，不断深化灌区体制改革，努力建设生态型灌区，推进灌溉农业可持续发展，为全面建设小康社会和社会主义现代化建设作出新的贡献。
一、灌区在新时期农业和农村经济发展中的地位和作用
中国人口多、耕地少、水资源紧缺、水旱灾害频繁。在这样的农业生产条件下，能以约占世界9％的耕地养活约占世界22％的人口，灌溉农业发展功不可没。目前，全国已建成大型灌区402处、中型灌区5200多处、小型灌区1000多万处，虽然人均耕地面积只占世界人均水平的30％，但耕地灌溉率是世界平均水平的3倍，人均灌溉面积与世界人均水平基本持平。未来几十年，面对日益加大的人口与资源压力，灌区尤其是大型灌区的地位和作用愈显重要。
灌区是国家粮食安全的基础保障。自古以来，水旱灾害就是中国农业发展的主要制约因素。未来几十年，随着人口的增长、经济的发展和气候的变迁，干旱缺水将是我国农业面临的最大威胁。灌区的灌排设施能够有效抵御水旱灾害的侵袭促进农业旱涝保收，因而是农业生产的基础保障。目前，灌区以约占全国耕地40％的面积，生产了占全国总产量75％的粮食和90％以上的经济作物，其中大中型灌区的粮食产量占全国总产量的35％，亩均单产450公斤左右，高出全国平均水平50％。今后，我们要在人口不断增多、耕地逐渐减少、耕地后备资源有限以及农业用水总量不增加的前提下，稳定和提高粮食综合生产能力，一个重要的方面就是要靠稳定和适当扩大节水灌溉面积，提高水资源利用效率和效益，实现藏粮于地。据预测，到2015年，大中型灌区的粮食生产将占到全国粮食总需求的44％，成为未来我国粮食安全的基础保障。
灌区是现代农业发展的主要基地。灌区配套的渠、水、田、林、路等基础设施为农业发展提供了良好的生产环境，是农业结构调整的重点区域，是优质高效农业和出口创汇农业发展的优势区域。据统计，全国1／3以上的高效经济作物产于大中型灌区，出口农业更多地依赖于灌区。1998年全国大型灌区农业总产值4631亿元，占全国农业生产总值的33％，人均农业产值是全国人均的1．65倍。随着农业集约化、信息化、现代化的发展，灌区必将成为我国农业参与国际竞争的重要基地。
灌区是区域经济发展的重要支撑。灌区的水源、输配水和调节系统，构成了区域水资源配置的基本格局，在担负着农田灌溉任务的同时，多数还兼有向城乡生活和工矿企业供水的功能。据统计，全国大型灌区每年向工业及城市供水量达258亿立方米，占全国工业及城市供水总量的15％，直接供水的省会城市近10个，市县级城镇上百个，受益人口两亿多。随着我国人口增加、工业快速发展和城镇化水平不断提高，灌区在区域、流域水资源配置和城镇建设中的作用将越来越重要。
灌区是生态环境保护的基本依托。灌区以其特殊的地理位置、优越的水资源条件，在当地生态环境的保护和改善中发挥着重要作用。干旱、荒漠地区的灌区普遍兼有维护植被、涵养水源、净化空气、抑制水土流失、减轻风沙威胁等方面的功效，特别是在西北荒漠地区，一个灌区就是一片绿洲。此外，一些大中型灌区还担负着向生态环境恶化地区调水的任务，比如在新疆的塔里木河调水、甘肃的黑河调水、黑龙江的扎龙湿地补水中，灌区都起着重要的支柱作用。
二、节水型灌溉是灌溉农业发展的根本出路
我国未来灌溉农业发展面临的最大问题是水资源不足。据专家估计，到2030年我国粮食总需求量将达到7亿吨左右，灌溉面积必须达到9亿亩才能满足农业生产需要。按目前的用水水平，灌溉农业将缺水600亿～700亿立方米。因此，只有通过内涵挖掘，大力推广节水农业，力争在用水总量基本不增加的前提下稳定和扩大灌溉面积，才能确保国家粮食安全。
从经济发展的一般规律看，随着工业化和城市化的发展，农业用水在社会用水总量中的比重会不断下降，新增的供水量主要用于满足工业、城市发展和改善人民生活需要。过去半个多世纪以来，我国农业用水在全国用水总量中的比重已经从97％下降到不足70％，到2030年还要进一步下降到50％～60％。在市场经济条件下，水资源需求结构决定供给结构。因此可以说，农业用水相对工业用水的比重不断下降是一个必然趋势，这是由农业和工业的比较效益决定的。但农业是国民经济发展的基础，水资源分配要在满足农业用水需求的前提下供给工业用水。所以，未来要满足工业迅速发展所需用水，更需要节约农业用水。
目前，全国农业灌溉用水的利用率不到45％，节水潜力是巨大的。据专家测算，到2030年，如果采取工程、非工程等综合措施，使井灌区80％以上实行喷灌或管道输水，灌区骨干渠道60％以上实现防渗，水稻全部推广浅湿灌溉技术，旱田实施田间工程改造，并辅之以农艺措施、管理措施等，将水利用率提高到60％～70％，水分生产率由现在的每立方米1公斤提高到每立方米1．5～1．8公斤左右，就可以节约600亿～800亿立方米用水，为灌溉农业持续发展奠定坚实基础。
节水灌溉除了节水以外，还兼有其他效益。主要表现在两个方面：
一是有助于农业结构调整、农民增收和农业现代化发展。节水灌溉说到底就是科学灌溉，通过先进的灌溉手段和方法，适时适量地对农作物进行灌溉，保证作物对水肥气热的综合要求，因而有利于提高农作物产量，优化农产品品质，提高农产品的市场竞争力，从而有助于增加农民收入。
二是有助于生态环境的保护和改善。节水灌溉节约的水量除用于稳定和扩大灌溉面积外，还可用于部分地区的生态建设。例如，黄河流域大型灌区节水改造可减少灌溉用水量36．1亿立方米，相当于黄河枯水期生态基流水量的72％，为近几年保证黄河不断流做出了贡献。此外，节水灌溉在西北内陆区可以减少土壤次生盐碱化；在平原井灌区可以减少地下水开采，遏制地下水位下降；在灌排结合区可减少化肥、农药带来的污染，改善水环境。
近年来，在中央的高度重视下，各地通过开展大型灌区改造和节水示范项目建设推动节水灌溉的普及，取得了显著成效。1998～2002年，全国新增各类节水灌溉面积1．3亿亩，形成了300亿立方米的节水能力，使灌溉面积在用水总量基本没有增加的情况下，平均每年以1500万～2000万亩的速度增长，为节水灌溉的大规模普及和发展探明了道路。
三、“两改一提高”，普及节水灌溉
大型灌区以占全国1／9的耕地面积，生产了占全国1／5的粮食和1／3的农业产值，是我国商品粮、棉、油的重要基地，对保障国家粮食安全、发展农村经济、建设现代农业至关重要。因而，大型灌区是节水灌溉推广普及的重点和优先领域。总结近年来各地的实践经验，普及节水灌溉需要从硬件和软件两个方面同时入手，通过改造工程设施，改革管理体制，达到提高用水效率和效益的目的。
第一，以提高用水效率和效益为中心，加快灌区工程设施改造。
加大投入力度，加快工作进度。我国的灌溉工程多建于上个世纪五六十年代，已经运行了几十年，设备老化问题严重。目前，大型灌区骨干工程节水改造仅完成总投资的10％，资金缺口很大。中央投入每年缺口在20亿元以上，地方特别是中西部省区配套资金到位率低，田间工程的投资普遍缺乏来源。解决这个问题，一方面要切实按照中央的要求，加大中央和地方各级财政资金的扶持力度，另一方面要采取多种方式向社会筹集资金，对末级渠系和田间工程的改造，可以采取承包、拍卖、股份合作制等形式，调动广大农民参与。各地应统筹安排各种渠道的支农资金，形成合力，保证投资效果。
严格管理，确保工程质量。规范工程建前、建中和建后三个环节的管理，是保证工程质量和提高工程效益的重要基础。各地要按照基本建设管理要求，在工程建设中加大前期工作力度，把好第一关；推行项目法人责任制、招标投标制和建设监理制，严格按工程技术规范要求施工，加强技术培训和质量监测，实行质量终身负责制；做好项目评估工作，加强项目监督、检查和验收，搞好建后管护工作。
讲求科学，提高科技含量。继续因地制宜地推广节水灌溉新技术、新材料和新工艺，将先进的设计思想、经济的改造思路、科学的研究成果和因地制宜的工作方法，贯穿于节水改造的全过程。充分发挥科研院校和专家的作用，加强应用技术的科学研究，对灌区改造中存在的技术难题进行重点攻关。高度重视灌溉试验工作，抓紧全国灌溉试验站网的建设，加强节水灌溉制度的研究，做好灌溉用水定额的编制工作，为农业用水实现总量控制和定额管理提供科学依据。结合灌区节水改造，开展灌区信息化建设试点，加快灌区信息化建设进程。
注重实效，保证发挥最大效益。节水增效是灌区节水改造的目的。灌区节水改造不仅包括对骨干工程的续建配套和除险加固，还包括田间工程建设和设施配套。最大限度地发挥灌区节水改造投资和工程效益，必须将骨干工程改造与田间节水改造结合起来，千方百计落实资金，搞好田间工程配
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