深化以资源为核心的治水思路切实加强水资源调度工作

索丽生在全国水资源调度工作上的讲话
2004-2-11
来源：中国水利部

　　深化以资源为核心的治水思路切实加强水资源调度工作

　　同志们，这次全国水资源调度会的主要任务是，总结和交流全国水资源调度工作经验，表彰先进、提高认识、理清思路、提出对策，明确任务，切实做好水资源调度工作，促进水资源的合理配置和可持续利用，保障经济社会的可持续发展和全面小康社会的实现。下面，我讲几点意见。

　　一、近年来水资源调度工作的回顾

　　1、调度工作成效显著

　　2000年成功实现黄河、黑河、塔河水量统一调度以来，全国的水资源调度工作又取得了长足的进展，成效显著。黄河、黑河、塔里木河水量调度工作稳步前进。黄河已连续四年在保障生活和工业用水、最大限度满足农业关键灌溉期用水的同时，确保黄河不断流，并三次成功实施引黄济津，确保了天津城市供水安全；黑河已连续四年保障省际分水成功，按期实现了国务院分水目标，并先后将水送到已干涸了近10年的东居延海和干涸近43年的西居延海；塔里木河已连续四年向大西海子以下干流河道成功输水，并连续三年将水送到尾闾台特马湖，生态效益进一步提高。2003年9月～10月，首次成功组织、实施的从山西省册田水库经河北向北京官厅水库集中输水，有效缓解了北京西部工业用水的紧张局面；扎龙湿地补水实施以来，湿地核心区面积已由补水前的130平方公里扩展至近千平方公里；引江济太在改善太湖和流域河网的水环境方面取得初步成效，成为“运用生态调水工程，以动治静，以清释污，以丰补枯，改善水质”的有益尝试；南四湖生态补水有效缓解了南四湖大旱，维系和改善了湖区枯水期的生态平衡。

　　近日，为解决华北地区白洋淀日渐干涸导致生态环境恶化问题，水利部又决定实施引岳济淀生态补水工程。计划输水入白洋淀水量1.59亿立方米，以维持白洋淀最低生态用水需求。

　　这些成绩的取得，是部党组治水新思路的指导下，各级水行政主管部门共同努力的结果。工作中，水利部门逐步形成了抗旱应急、中期供需平衡、长期生态维系的综合调度体系，坚持了科学的资源、生态、气候、环境、经济和管理标准。水资源司以水资源的合理配置为核心，精心组织拟定调度预案，积极协调调度；国家防办认真协调，积极落实有关调度预案；黄委会直接组织和指导黄河、黑河水量调度，参与引黄济津工作；淮委认真落实国务院领导指示，组织南四湖生态补水；海委参与协调册田～官厅输水、引黄济津工作，组织协调引岳济淀工作；松辽委积极协调扎龙湿地补水；太湖局积极探索，组织实施引江济太工作；各有关省（自治区、直辖市）认真组织、相互配合、群策群力，可以说，分工合作，团结协作是成功的关键。

　　2、用水和管水的观念进一步更新，管理手段、管理体制、机制得到进一步完善

　　1)水资源调度观念不断更新

　　近年来，以坚持人与自然和谐为中心的调度理念日益深入人心。黄河调度以确保黄河不断流为最低的生态标准，并提出了维持黄河健康生命的构想；黑河、塔河调度以逐步恢复下游生态系统为主要调度目标；引江济太力图通过水资源的合理调度改善水生态环境；扎龙湿地补水以维系扎龙湿地功能为目标；南四湖生态补水以及正在实施中的引岳济淀则直接立足于生态抢救和恢复。

　　调度实践中，各流域、各地区也更加注重水资源合理配置，强调规划先行，综合考虑生态、生产、生活用水，注重统筹调度、高效利用、全面节约、有效保护。黑河、塔河、首都水资源规划，都成为各自流域水资源配置与调度的基础，黑河流域的张掖市结合自身水资源特点，狠抓节水型社会建设，探索缺水地区经济社会可持续发展的道路，成效显著；扎龙湿地补水在总结经验的基础上，已经着手编制了《扎龙湿地水资源规划》；引江济太也着眼于与流域水资源规划相衔接，从试验性调度走向常规调度。

　　2)调度服务领域不断拓展

　　黄河秋、冬、春、夏四季水量调度模型的建立与全年调度运用，引黄济津水质安全及水污染控制预案的制定与实施，黄河干流最基本的生态需水目标的建立与保障，包括黄河水资源管理与调度局的成立，都充分体现了水资源调度服务领域在黄河流域的不断发展。

　　定位于保障生态环境调水的黑河、塔河水资源调度，纯属于生态环境调水的扎龙湿地补水和南四湖生态补水，以改善水质为重要目标的引江济太等工作的开展表明，水生态环境保护与恢复已成为当前水资源调度的一个重要服务目标。

　　近年，水资源调度实践的发展已呈现出三个较为明显的变化趋势，即：从应急调度发展到常年调度；从单纯的水量调度到水量与水质的统筹考虑；从单纯服务于生产生活到生态环境调水。

　　3)重视制度建设，管理机制进一步完善

　　黄河在不断完善调度预案的基础上，建立了水量调度突发事件快速反应机制，出台并启动了《2003年旱情紧急情况下黄河水量调度预案》，规范了黄河应急水资源调度，并在来水和蓄水均遭遇特枯年份的2002～2003年水量调度中发挥了重要作用；引黄济津水质保障联合行动机制的建立，有效地保障了2003年引黄济津的水质安全，并为今后调水水质的保障工作提供了可借鉴的合作模式。

　　黑河流域在《黑河干流水量分配方案》和《黑河干流水量调度管理暂行办法》基础上，由黑河流域管理局会同甘肃、内蒙古两省（自治区）水利厅，经过充分协商，共同制定了《黑河干流省际用水水事协调规约》，规约对代表的组成、任命及协调会议的组织形式做了明确的规定，使省际用水水事协调工作有了基本的行为规范。塔里木河流域也先后出台和实施了《塔里木河流域‘四源一干’地表水水量分配方案》、《塔里木河流域‘四源一干’水量调度方案》和《塔里木河流域水量统一调度管理办法》等一系列调度规章和制度。

　　各省（自治区、直辖市）也结合各自的水资源条件，先后制定和实施了一系列相关制度措施，如：上海市水务局在对十多年调度资料系统分析的基础上，组织编制完成《上海市河网调水基本方案》，并在此基础上制订了《上海市跨区域引清调度实施细则（暂行）》和《上海市引清调度管理办法》，使上海市的水资源调度工作逐步走向规范化和制度化；宁夏自治区在制定和严格执行《引黄灌区4－6月份紧急水量调度预案》的基础上，政府在2003年还转发了《自治区农牧厅水利厅关于宁夏引黄灌区2003年农业种植结构节水调整方案》，有效地缓解了水量调度压力。

　　4)调度手段得以更新

　　从2002年6月开始的“数字黄河”一期工程建设，为黄河水量调度工作提供了现代化的调控手段。在黄河水量总调度中心，可以实时监测全河水情、雨情、旱情、引水信息，实施引黄涵闸远程监控，实现骨干水库联合调度，及时处理各种水调业务。特别是62座引黄涵闸远程监控系统的建成，大大增强了快速反应能力和科技调水能力。以“数字黄河”为代表的水量调度现代化建设，为今后向水资源精细调度发展提供了可能。

　　此外，目前正在实施的黑河、塔河规划中也在调度管理建设中投入了较大资金，黑河流域水资源调配管理信息系统已完成试点工程建设，塔里木河水量调度系统也在建设中。

　　3、困难和不足依然存在

　　1)调度手段略显单一，统筹协调尚需加强

　　多年来，水资源调度一直存在过于倚重行政命令和政府扶持的弱点，例如：正在实施的黑河、塔河生态调水工程，政府（特别是中央政府）的扶持成为水资源调度工作的主要支撑；扎龙湿地补水、南四湖补水、引江济太的实施投入也多倚重于政府资金投入。水资源调度中，尚未充分运用和发挥协商机制和市场经济引导等辅助手段的作用，调度手段略显单一。

　　调度过程中，尽管各地区之间、部门之间的合作与协调有了长足进展，但调度指令不落实，职责不清，相互推诿等现象也依然存在，调度中的统筹协调、互助协商、分工合作机制还应进一步完善。

　　2)调度的规范化有待加强

　　从目前的情况看，作为新兴的扎龙湿地补水、南四湖生态补水、引岳济淀等应急生态补水等水资源调度项目，急需在制度化建设上有所发展，加强预见性和规范性。

　　黄河、塔河、黑河水量调度在调度制度建设上已有一定基础，但相关调度依据多为政府法规性文件，法律效力略显不足，需引起重视。其次，针对精细调度的发展需求，调度文件的可操作性、各流域内地区层面的调度规范也亟待加强。水资源调度法律法规的制定和完善是调度规范化的关键，应常抓不懈，不断深入。

　　此外，为规范调度行为，避免调度指令的主观性和随意性，切实保障各方利益，对调度程序的规范化和透明化问题也应保持足够的重视。

　　3)基础工作依然薄弱

　　随着水资源调度工作的不断深入，水资源配置和调度方案的研究工作的不足更加明显。例如：有关如何应对下垫面变化对资源配置方案的影响以及如何合理评价生态用水和经济社会用水的效益等基础性研究明显不足，而有关研究在调度实践中的应用则更是薄弱。这些都成为制约今后水资源调度进一步发展的瓶颈。

　　此外，监测设施与监测手段相对滞后也是制约水资源调度发展的一个重要因素。部分流域和地区的一些关键水文测站甚至连工作和生活用电都无法保障，一些重要监测需靠临时加测报汛，稳定性差。监测设施和监测手段的相对落后，已很难满足水资源调度的需求，需引起重视。

　　4)调度经费不足，人员配备有待加强

　　水资源调度一直缺乏稳定的常规经费渠道。调度经费不足的根源主要来自于两方面，一是传统的以工程建设为目标、重建轻管的观念依然严重，二是调度领域不断拓展，但资金渠道开源明显不足。这些都在客观上制约了水资源调度的发展。